改革开放以来，中国城市政府的经济职能与行为大致集中在三个方面，项目建设、制度建设和功能建设。在时间轴上，这三个方面有先后和重点之分。进入新发展阶段，中国的一线城市，还有几座新一线城市，如成都、杭州等，都表达或再次表达了加强功能建设的强烈意愿，并付诸于具体行动。
坚持市场主导
项目建设始终是城市政府经济工作的主要抓手，集中在招商引资、基础设施、技术改造等方面。根据中国经济现有的发展水平和发展模式，项目建设仍将是未来较长时期，城市政府推动社会经济发展，满足民生需要的重要工作。
党的十八大以来，城市政府适应经济体制的深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，同时不断推动发展方式转型，尤其是从要素驱动、投资驱动到创新驱动、消费驱动的转变，工作重心开始向制度建设转移，“放管服”改革和改善营商环境就是其中的标志性工作。至此，项目建设和制度建设成为城市政府的两个抓手，互相促进，共同推动城市社会经济发展。
在项目建设、制度建设取得积极进展的同时，城市政府，主要指超大、特大城市政府，即一线城市和部分新一线城市政府，高度关注以现代服务业和软实力为主要内容的功能建设。近年来迅速发展的数字化和数字经济，也是城市功能建设的重要组成部分。功能建设是在城市经济发展，尤其是产业结构升级、专业化分工和创新驱动的前提下提出来的。现代服务业或者说生产性服务业的发展，形成了城市的服务功能。专业化分工的深化，产生了巨大的生产性服务需求，生产性服务供给又有着显著的集聚特征。创新驱动则要求人力资本、技术和企业家精神起主导作用，进而对教育、文化、治理、传播和智库等城市软实力提出了很高的要求。这些因素的叠加，促使超大特大城市在功能建设上都作了相应的规划、政策和实施举措。
现代服务业即生产性服务业，有着集聚和规模的双重要求，故主要存在于大城市。这里的集聚和规模，有着来自需求和供给两个方面的要求。因此，必须坚持市场主导，突出需求牵引，强化供给创新，聚焦关键环节，发挥比较优势，增强城市核心服务功能，提升城市服务能级。
功能建设创造基础条件
在当今时代背景下，一方面，现代服务业仍然有着巨大的发展空间；另一方面，服务业发展正在融入数字化即数字经济、数字金融和数字贸易的元素，出现服务化与数字化并举的态势。在促进服务化向数字化转型的服务功能建设方面，一线及新一线城市将有新的积极作为。
城市的服务功能与其软实力密切相关。城市软实力主要与教育发展、区域文化、治理能力、媒体传播和智库参与等有关。这里，主要阐述软实力的两个重要方面——教育发展和区域文化。
人力资本，人力意味着劳动，但不是简单劳动或重复劳动，而是技术劳动和管理劳动。当人力资本成为经济活动的基本要素，教育作为人力资本投资的主要部门，其软实力的重要地位得以彰显。中国科技大学对合肥声谷产业的崛起，电子科技大学对成都电子信息产业的发展，都是好大学、人力资本对城市经济发展的绝佳例证。
改革开放以来，区域文化影响城市软实力的最佳案例是深圳。特区、移民和区位这三个关键性因素及其交互作用，形成了深圳不同于其他城市的区域文化，由此构成深圳独特的文化优势。几乎是在一张白纸上“画”出来的深圳特区，建构了特殊的体制，形成了自己的制度文化。因为大规模移民，出现了大量的新创公司，形成了独特的创新文化。深圳地处珠三角，广府文化的务实精神影响至深。
在笔者看来，以生产性服务业、数字经济和软实力为主要标志的城市功能建设，将在新发展阶段为中国社会经济实现大跨越创造坚实的基础性条件。聚焦功能建设，以功能建设引导与其配套的各方面建设，将是未来一个时期超大特大城市发展的重要路径。
