中信出版集团特邀“十四五”规划专家委员会委员、国务院发展研究中心原副主任刘世锦领衔多位各领域专家进行了线上研讨会，围绕中信最新出版的图书《读懂“十四五”：新发展格局下的改革议程》，深入分析“十四五”规划和实现2035年远景目标的背景、挑战和机遇，帮助我们把握宏观大势，科学制定决策。《读懂“十四五”：新发展格局下的改革议程》
国务院发展研究中心原副主任刘世锦在主题演讲中系统分析了未来中国经济的结构性潜能，并提出了具体问题和建议，以下为速记文稿。
《读懂“十四五”》这本书是一个集体研究的成果，大家下了很大的功夫。通过一份总报告和一批专题的研究成果，各领域专家集中讨论了“十四五”和到2035年，也就是今后5年-15年经济社会领域的一些重大改革。内容讲到了产权制度改革、企业治理结构改革的问题、财税体制改革的问题、金融体制改革的问题、创新的问题、绿色发展的问题、对外开放的问题。每个问题我们都可以开一次会议。但是其中一个重要的议题就是都市圈、城市群的发展。
结构性潜能对经济增长来讲是第一位
当然，我们在讨论这些问题的时候，还是要坚持目标导向、问题导向。什么叫目标导向？就是对准我们要达到的目标应该进行哪些改革。问题导向就是有什么问题，为了解决这问题而去推动改革。也就是我们平常讲的是逢山开路、遇水架桥，最后就是改革要落地的，是要有具有成效的。
最近我讲得比较多，怎么理解中国经济下一步的增长动能。去年我们遇到了前所未有的疫情的冲击，和其它国家一样，我们采取了相对宽松的货币和财政政策。但是现在经济基本上接近恢复到一个正常的状态，所以最近大家都在讨论一个问题就是这种宽松的政策什么时候退出，以及如何退出。决策层的态度是很明确的，就是不急转弯，但是这个弯还是要转，而且要转好这个弯。不急转弯是因为中国经济目前还没有完全恢复，特别是国际上疫情能不能以及何时才能够控制得住，还有很大的不确定性。比如我国的宏观杠杆率前两年是比较高的，经过努力已经控制到一个比较低的水平，但是过去的一年又提升了20多个百分点。最近楼市、股市，有些地方比较热，原因在什么地方呢？有没有泡沫的因素呢？这个问题还不好做结论，但是已经出现了令人担心的现象，特别是有些金融风险现在已经开始暴露。所以在这种情况下这个弯一定要转，而且要转好。
中国在过去一段时间，宏观政策总体上是克制的，而且度把握地比较好，没有像西方国家那样搞大水漫灌，但同时基本上满足了救助和恢复经济的需求。所以当我们的经济回归常态以后，宏观政策的所谓转弯难度相对还比较小。
但是最近我注意到一个情况，就是很多人把经济增长的宝押在宏观政策上，总是希望宏观政策松一些，以为松一些中国经济就会好一些。所以我觉得很需要讲清楚一个问题，包括货币政策、财政政策在内的宏观政策，在现阶段中国经济增长中到底起什么作用。
从逻辑上来讲，宏观政策在经济增长中主要起短期平衡和稳定的作用。中国经济将近40年的时间是高速增长，过去一些年已经转入中速增长。我们之所以能够高速增长、中速增长，主要靠的是结构性潜能。什么叫做结构性潜能呢？就是中国作为一个后发的经济体，在技术进步、结构转型升级、城市化等方面所具有的增长的潜能。通俗地说就是发达经济体已经做过了，中国正在做，或者我们有可能有条件做的事情，这些事情所带动的增长动能。我是想说一个判断，稍微有点过于明确了，一定要排个顺序的话，结构性潜能对经济增长来讲是第一位的，宏观政策是第二位甚至第三位的。当然这个排序未必合理，因为结构性潜能和宏观政策的作用各不相同，不能相互替代。但是如果没有结构性潜能，宏观政策再高明其实你也不会比发达经济体好在哪去，很难有高速或者中速的增长。所以我们把结构性潜能可以看成是一只苹果，发达经济体是一只熟透了的苹果，中国这只苹果目前只是熟了一半，还是半红半青，所以我们还是有结构性潜能可以利用的。我是想强调我们把主要的注意力和精力还是要放到发掘结构性潜能，而不是宏观刺激政策上来。否则如果本末倒置，我们将会贻误战略机遇期。
“1+3+2”的结构性潜能框架
结构性潜能到底怎么理解？我们在高速增长期，结构性潜能主要是房地产、基建、出口等等，但是最近一些年这些结构性潜能在逐步地减弱或者消退，所以“十四五”，乃至更长一段时间，比如说到2035年，我们必须着力发掘与中速增长期相配套的这些结构性潜能。
最近我提了一个“1+3+2”的结构性潜能框架，“1”就是我们今天会议讨论的主题，就是都市圈、城市群发展为龙头，为下一步中国的中速高质量发展打开空间。我先讲一个最简单的判断，就是“十四五”期间乃至以后更长一段时间，中国经济新的增长动能百分之七八十应该就在这个范围之内，就是在都市圈和城市群这个范围之内。
所谓“3”是指实体经济方面，我们得补上中国经济循环过程中新的三大短板，过去一些年我们也是补三个短板，现在新的三个短板要补：一是基础产业效率不高，像能源、物流、通信、金融等基础产业领域仍然不同程度地存在着行政性垄断、竞争不足，所以补这个短板将有利于全社会降成本；二是中等收入群体规模不大，今后10-15年我们提了一个目标，就是中等收入群体应该实现倍增的目标。也就是说，由目前的4亿人左右增加到8-9亿人。实现这个目标，补上这个短板将有利于扩大需求，特别是消费需求，同时扩大人力资本；三是基础研发能力不强，中国最近几年创新发展很快，但是基础研究和源头创新是我们的短板。最近一段时间，国际上有人卡我们的脖子，但是我们自己看一看，就我们内循环有没有自己“卡脖子”的地方，基础研究、源头创新就是我们自己的短板，或者说自己“卡脖子”的环节。所以只有补上这个短板，才能够有效地应对外部“卡脖子”问题，同时为建设创新型国家打牢基础。
所谓“2”是指数字经济和绿色发展为两翼，数字经济和绿色发展它是全球范围内的一个新的增长潜能。最近我注意到欧盟讲疫后重建的时候，经济复苏的时候，特别强调两个动能：一个是数字技术，一个是绿色发展。这是全球范围的一个新的增长动能。但是尽管这是一个新的增长潜能，但是我们中国有优势。刚才我讲的“1+3+2”这个结构性潜能就是一个龙头引领，补足三大短板，两个翅膀赋能。
都市圈、城市群发展的5个问题
关于未来都市圈、城市群的发展，我想点五个问题：
第一个问题，就是城市化到了这个阶段，为什么它会采取都市圈、城市群的形态？据我所知，最近几年人口流动重点已经不是由农村到城市，而是由小城市或者说中西部的城市、东北的城市到三大都市圈，还有内地的一些省会城市为主的新的都市圈。那么为什么会发生这样一种流动？当然我们经济学上讲的是所谓的集聚效应，就这个集聚效应怎么提高生产率，包括都市圈本身它演变的规律和特点是什么，这方面其实现在还有争议，但是我觉得这是一个基本的理论问题需要搞清楚。
第二个问题，就是生产要素，特别土地、人员、资金。这些要素的双向流动，或者说它的市场化，这个和都市圈、城市群发展到底有什么关系。刚才我们讲的集聚效应，集聚效应就是前提要素要能够流动起来，我们最近一些年遇到的问题，比如农民要进城很困难，找工作可以，但是基本的公共服务，包括一些制度性的因素，比如户口问题很难解决，这是一个方面。另外一方面，最近几年其实很多城里人也想下乡，特别是要搞都市圈的发展，重点是那个圈的发展，很多城里人想到核心城市周边的小城市里去，现在那些地方可能还是农村，但现在面临着各种各样的问题和困难。就所谓城里人下乡似乎遇到的困难不比农村进城少，有些方面可能还多。像土地问题，我们现在农村集体土地制度改革，特别像集体土地入市的问题，宅基地能不能流转？怎么流转？很多理论问题，具体的操作中的政策问题都和都市圈、城市群的发展都是硬约束。
第三个问题，就是都市圈、城市群的发展和我们现在区域发展是什么关系。最近讨论比较多，南北区域差距拉大。我直观的感受我觉得和我们这两年有直接的关系，这可能就是我们需要讨论的一个问题。
第四个问题，就是空间规划，特别是城市规划与市场机制之间的关系。我们平常讲的规划定了以后，一张蓝图画到底。但是回过头看看，我们过去做的规划有些也不大符合实际。因为规划最终还是人在制定的，人的认识是有局限性的。在改革开放开始的时候，我们认为通过政府可以做出很好的规划，来规划行业的发展、企业的发展，政府有了规划以后，行业、企业按照规划做就行了，但是之后慢慢发现这个是做不到的。现在在空间上，是不是说我们一些主管部门做一个规划就一定符合实际，就很高明？我看过这个领域的一些文献和政府文件，也曾经跟他们讨论过一个问题，就是在空间规划领域的文件中我几乎很少看到提市场的作用，也没有看到市场在资源配置中起决定性作用这句话。市场在空间规划领域还需要不需要，起不起决定性的作用？这是一个理论问题，我觉得确实需要探讨。
当然，它实际上也是个现实问题。因为我个人的观察是市场是在起作用，最直接的就是人口和流向。我们讲都市圈、城市群的发展，发展最快的就是人，就是老百姓有两条腿他所做出的选择，他们去那些地方是发展最快的。所以有没有一种必要是说我们的规划，包括我们的公共服务的配给，包括一些土地等等资源的分配，有些土地指标还要分配，是不是可以和市场的信号之间能够建立起一种联系？这些问题我觉得需要讨论。
第五个问题，就是现在讲中等收入群体的扩大。刚才我讲的三大短板中一个就是中等收入群体，我们希望能够倍增。它和都市圈、城市群发展是什么关系？我们有个初步的研究，就是中国将来中等收入群体扩大，也就说是现在还有一部分处在低收入状态的这部分人，他有可能成为中等收入群体的，大部分是农民工，已经进城了，他们下一步是最有可能进入中等收入群体的，但是他们在什么地方能够进入中等收入群体呢？可能相当大一部分就是在都市圈、城市群的范围之内。所以都市圈、城市群的发展对我们推进中等收入群体的扩大，促进城乡的融合发展的意义也是相当重大的。这个问题我觉得也很值得深入地研究。
另外，我认为很重要的一点是我们各个地区，包括各个省、各个市，甚至各个县能不能给它比较大的自主决策权。据我所知，城市领导者有很多想法，能不能给他们比较大的自主选择的空间，他们认识到有更好的办法，让他去试一试。中国未来城市的发展应该是让人民生活的更富裕、更幸福、更有安全感，在更大范围里更有竞争力。这样都市圈、城市群的发展，从底层来讲把流动的渠道打开，从政府做决策环节上，让各个地方有比较大的选择权。如果有这样一个局面出现的话，我觉得中国的都市圈、城市群发展过程一定是生气勃勃，一定是很有创新性，而且一定会出现我们现在都想象不到的创举，将来会证明中国是一个很有创造性的国度。这个过程一个方面是使我们的经济能够实现增长，再一个就是我们的增长能够更好地满足人力资本发展的需要，人们美好生活各方面的需要。
